为进一步推进政府绩效管理，完善公共财政体系，强化预算支出责任和效率，提高财政资金使用效益，根据国务院和省委、省政府关于推进预算绩效管理的有关要求，市政府近日印发了《济宁市人民政府关于全面推进预算绩效管理的意见》（济政字〔2015〕113号，以下简称《意见》），明确提出了全面推进预算绩效管理的指导思想、基本原则、工作重点和保障措施，为全市深化预算绩效管理改革规划了蓝图、指明了方向。市财政预算绩效管理中心主任吕振雷就此接受了记者的采访。

问：什么是预算绩效管理？

答：预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，是将绩效管理理念、绩效管理方法融入预算管理的全过程，使之与预算编制、执行、监督一起成为预算管理的有机组成部分，是一种以绩效目标为基础，以绩效监控为主线，以绩效评价为手段，以绩效结果为导向，以改进预算管理、优化资源配置、控制节约成本、提高公共产品质量和公共服务水平为目的的预算管理模式。预算绩效管理本质上仍然是一种预算管理方式，是对现有的预算管理模式的改革和完善，其核心是强化预算支出责任和效率，“花钱要问效，无效要问责”。简而言之，预算绩效管理可以有效联结财政改革的三个维度，经济维度、管理维度、政治维度，开展预算绩效管理，可以强化政策对预算的引导、预算对政策的约束以及为政策的改进和调整提供决策依据。

问：全面推进预算绩效管理，对我市经济社会发展具有哪些重要意义？

答：《意见》是我市预算绩效管理改革进程中具有里程碑意义的纲领性文件，我们要深刻理解全面推进预算绩效管理的重要意义。首先，全面推进预算绩效管理是贯彻落实科学发展观的必然要求。科学发展观的核心是以人为本，强调提高发展的质量和效益，强调全体人民共享发展成果。公共财政取之于民、用之于民，必须在管理中更加突出绩效，树立绩效意识、体现绩效要求。推进预算绩效管理的根本目的是改进预算管理、优化财政资源配置，把有限的财政资金分配好、使用好、管理好，提高公共产品和公共服务的质量，提高财政资金使用效益，改变长期以来财政资金管理使用中存在的“重收入轻支出、重分配轻管理、重数量轻质量”问题。只有这样，预算支出才能产生实实在在的社会经济效益，更好地发挥公共财政职能，保障和改善民生，推动科学发展。其次，全面推进预算绩效管理是提高政府行政效能的重要措施。推进预算绩效管理有利于转变政府职能，提高管理效率。当前我国公共资源配置效率不高，公共产品和服务供给不足，考核体系不健全等问题还不同程度地存在。预算绩效管理强调政府提供公共服务的质量、成本和效率，关注财政资金使用效益，其内容实际上已超出了公共支出管理本身，涵盖了整个政府管理的范畴。推进预算绩效管理还有利于增强政府责任意识，提升公共服务质量。在以结果为导向的绩效管理中，每年的财政支出要与产出或成效挂钩，上一年的项目执行效果会影响下一年的预算安排。地方、部门和单位申请预算时必须依据职责，设定具体的绩效目标，准确计算达到目标所需的资金规模。这种“谁支出、谁负责”的原则增强了支出单位的责任意识，推动政府行为更加务实、高效，有利于提高政府的决策、管理和服务水平。再次，全面推进预算绩效管理符合现代公共管理发展趋势。公共选择理论认为，由公共部门提供公共物品可能会出现浪费或滥用资源，强调运用经济分析方法研究政府决策，更加关注公共部门直接提供服务的效率，加强对政府绩效的考评。该理论还认为，公共管理与企业管理之间不存在本质区别，企业管理中要求的绩效管理、质量管理、目标管理、成本管理、结果控制等，在公共管理中都适用。随着信息技术的快速发展、政府支出规模的不断扩大，公众对强化政府部门支出责任和提高政府行政效率的要求更加强烈。推进预算绩效管理，提高财政资金使用效益，符合现代管理理论发展要求，顺应了现代政府预算管理发展潮流。从实践看，绩效预算在美国、英国等发达国家产生后，许多国家迅速推广。最后，全面推进预算绩效管理是新形势下做好财政工作的迫切需要。一是适应财政收支规模不断扩大的要求。日益壮大的财政实力，需要不断推进预算绩效管理，提高财政资金使用效益。二是适应财政分配领域和服务对象发生变化的要求。近年来，财政服务的对象和层级明显增加，由过去主要面向部门和企业，扩展到面向全社会、面向千家万户，由主要涉及经济领域扩展到经济社会生活各个领域，这些都对做好财政管理工作提出了新的更高的要求，迫切需要通过加强预算绩效管理，提供更多更好的公共产品和服务，满足各个方面、不同层级的需要。三是适应完善财政改革发展外部环境的要求。推进预算绩效管理，不断提高财政资金使用的有效性，提高预算支出绩效的透明度，不仅有利于更好地回应社会关切、树立财政部门良好的社会形象，也有利于更好地凝聚社会共识、形成工作合力，营造全社会共同支持财政改革发展的良好氛围。

问：《意见》包括那些主要内容？

答：《意见》的主要内容包括三个部分：

一是总体要求。明确指导思想和基本原则，以把握工作推进的基本方向。将工作目标确定为“建立全过程预算绩效管理体系”，并将“统一领导、分级管理；于法有据、科学规范；强化责任、公开透明；合力推进、力求实效”，作为全面推进工作的基本原则。二是工作重点。围绕“全面推进”这个主题，从绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价实施、绩效结果运用四个方面予以阐述，每一方面既有具体的工作任务，又有明确的工作要求。三是保障措施。主要从加强组织领导、完善管理体系、推动改革联动、注重宣传培训、强化审核监督等预算绩效管理工作基础方面提出要求。

问：《意见》提出的全过程预算绩效管理机制，应该如何理解？

答：《意见》提出，要把预算绩效管理作为建立现代财政预算制度的突破口，力争用3—5年的时间，在全市各级营造起“讲绩效、重绩效、用绩效”的良好氛围，构建“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制，努力实现我市预算绩效管理改革的跨越式发展。所谓“全过程”是指贯彻预算编制、批准、执行、调整、监督、决算全过程，主要有四个管理环节。第一，绩效目标管理。绩效目标是指预算资金计划在一定期限内达到的产出和效果，是预算绩效管理的基础，在整个预算绩效管理中处于龙头地位。绩效目标管理主要包括绩效目标的设定、审核、批复三个环节，分别对应三条基本原则：“谁申请资金，谁设定目标”、“谁分配资金，谁审核目标”、“谁批复预算，谁批复目标”。第二，绩效运行监控。绩效运行监控是指依据批复的绩效目标对资金运行及绩效目标的预期实现程度开展的控制和管理，是预算绩效管理的重要环节。结合预算执行监控系统，定期采集绩效运行信息并汇总分析，判断绩效目标的预期实现程度，促进目标最终顺利实现。在跟踪监控中发现绩效运行目标与预期目标发生偏离的，要及时采取措施予以纠正，情况严重的要暂缓或停止项目执行。第三，绩效评价实施。绩效评价实施是指根据批复的绩效目标和绩效运行监控信息，运用科学合理的评价指标、标准和方法，对预算支出的经济性、效率性和效益性进行客观、公正地评价，绩效评价实施是预算绩效管理的核心。财政资金具体使用单位和预算具体执行单位，要对财政资金使用绩效情况进行自我评价，向预算部门提交预算绩效报告。预算部门认真组织实施本部门及所属单位的绩效评价工作，向同级财政部门提交绩效评价报告。财政部门要对预算部门的绩效评价工作进行指导、监督和检查，对其报送的绩效评价报告进行审核，必要时组织实施再评价；选择各级党委政府高度重视、公众普遍关注、社会影响深远的重大支出项目实施重点评价；在开展项目支出绩效评价的基础上，将评价范围逐步拓展到部门整体支出和政策、制度、管理等方面；以重大专项资金或财政政策等为重点，积极开展中期绩效评价试点，建立和完善相应的定期绩效评估制度。大力推行第三方机构独立评价，逐步扩大第三方评价规模，不断提高评价质量和公信力。第四，绩效结果应用。绩效结果应用是预算绩效管理的落脚点。将绩效目标审核结论作为剔除无效低效资金、控制支出规模、合理编制预算的重要依据；将绩效运行监控信息作为开展预算执行分析、优化项目实施方案、纠正绩效目标偏差的重要依据；将绩效评价结果作为调整支出结构、完善财政政策、科学安排预算的重要依据。同时，将绩效结果向同级人民政府报告，为政府决策提供参考，并作为实施行政问责的重要依据。逐步提高绩效评价结果的透明度，重点将一些社会关注度高、影响力大的民生项目和重点项目支出绩效情况，依法向社会公开，接受公众监督。

以上四个环节紧密相连，有机统一，一环扣一环，形成封闭运行的预算管理闭环。

问：在全过程预算绩效管理中，相关部门、单位应当如何参与？

答：这个其实就是预算绩效管理的主体问题。预算绩效管理的“主体”，或称预算绩效管理的组织者和参与者，主要包括以下几个方面：第一，财政部门。各级财政部门是预算绩效管理工作的组织主体，负责制定预算绩效管理工作规划和规章制度，组织、指导本级预算部门和下级财政部门的预算绩效管理工作。第二，预算部门。各预算部门是本部门预算绩效管理的责任主体，负责制定本部门预算绩效管理工作规划和规章制度，具体实施本部门及指导下属单位的预算绩效管理工作。下属各单位负责本单位的预算绩效管理工作的实施。第三，中介机构、专家学者。会计师事务所、资产评估、行业咨询等各类社会中介机构和专家学者是预算绩效管理工作的参与主体，主要为预算绩效管理开展提供必要的技术和智力支撑。第四，社会各界。社会各界是预算绩效管理的监督主体，包括人大、政协、纪检监察、审计等部门以及社会公众代表等，主要为预算绩效管理开展提供相应的指导和监督。

问：目前我市预算绩效管理的进展情况如何？

答：我市预算绩效管理工作的开展，可以分为三个阶段：一是自2006年开始建立了财政投资评审制度，逐步开展了财政支出项目的事前、事中、事后全过程评审，2013年又出台《济宁市市级项目支出预算财政评审管理暂行办法》，对相关工作进行了进一步规范。目前，市县两级建立了完整的投资评审队伍，在评价机制、评价方法、评价模式等方面相对比较成熟。开展投资评审，初衷并非为了实行预算绩效管理，而是为了完善财政投资性支出的管理，但客观上加强了财政资金的监督管理、促进了财政资金的跟踪问效，这是我市推行预算绩效管理的一个基础和开端。二是自2012年开始的财政支出绩效评价试点阶段，2012年10月，市财政局印发了《济宁市市级财政支出绩效评价管理暂行办法》，组织部分市级预算部门开展绩效评价试点工作，以绩效评价为切入点的预算绩效管理试点工作在市级层面逐步开展。三是全过程预算绩效管理阶段，2014年初，在认真分析研究当前深化财税体制改革面临的新形势、新要求的基础上，全面总结之前试点经验，针对单纯的事后绩效评价存在“为评价而评价、与预算管理结合不紧密”等问题，确定了“以绩效目标管理为抓手，以绩效评价为核心，以绩效结果应用为目的”的全过程预算绩效管理工作思路。2013年以来，市级共审核批复绩效目标管理项目184个，涉及财政资金66.6亿元；试点绩效监控项目7个，涉及财政资金3.7亿元；组织开展部门预算项目绩效评价112个，涉及财政资金42.65亿元，并选取了6个市直部门、单位开展部门整体支出绩效评价，不断拓展绩效评价领域；探索评价结果应用方面，试点以来，先后向有关主管部门和项目单位反馈项目评价结果和整改建议近500条，有效提升了项目管理和支出管理水平；向市政府提报市级科技专项资金、文化产业发展专项资金、济宁城市形象宣传等重点项目绩效评价报告，为领导决策提供参考；根据绩效管理建议，市级共调减相关项目预算近7000万元，预算安排更趋科学合理。可以说，我市全过程预算绩效管理机制正在逐步形成，为探索建立以结果为导向的现代预算管理制度，提升我市预算管理水平奠定了良好的基础。

问：目前我市预算绩效管理存在哪些问题？

答：我市预算绩效管理改革虽然取得了一定的成绩，但总体上还处于起步和爬坡阶段，在实际工作中还存在思想认识不统一、体制机制不健全、市县工作进展不均衡、结果应用不足等问题，制约着全市预算绩效管理工作推进和管理实效的发挥。一是绩效管理保障机制有待进一步完善。新《预算法》以法律形式明确了我国公共财政预算收支中的绩效管理要求，但受传统习惯影响，部分预算部门“重分轻管、重支轻效”的现象依然比较突出，绩效意识、绩效理念尚未真正形成，对这项工作尚未真正重视起来。二是绩效管理力量有待进一步加强。预算绩效管理改革内容丰富、涉及面广，其专业性、技术性以及评价结果的客观性，都要求不断提升预算绩效管理水平并大力推进第三方力量的广泛参与，但从当前工作开展情况看，我市预算绩效管理在进一步强化预算部门主体责任、细化工作流程、明确考核措施等方面有待进一步加强；相关中介机构及专家的执业能力和水平，与深入推进预算绩效管理改革的要求还有较大差距；绩效指标体系亟待完善，我市经过探索实践，建立了项目支出绩效指标，但与财政支出涉及面相比不够健全，且存在定性指标多、定量指标少等问题。这些也是各地工作推进中遇到的一个普遍性问题。三是县（市、区）绩效管理工作有待进一步推动。目前，我市预算绩效管理工作在市级正有序推进，但县（市、区）层面相对滞后，组织管理、制度建设等工作尚未取得实质性进展。

针对以上问题，《意见》的出台恰逢其时，顶层设计，高点定位，有效解决了绩效管理相关制度文件仅停留在财政部门层级，对预算部门约束力不强等问题，从更高层级上提出要求，安排部署，力促改革推进。

问：下一步，财政部门将采取哪些措施，来贯彻落实好《意见》？

答：各级财政部门要充分认识、高度重视全面推进预算绩效管理的重要性和紧迫性，结合本地区实际情况，采取多种措施，贯彻落实好《意见》。第一，着力抓好组织领导。各级财政部门要加强组织领导工作，将预算绩效管理工作纳入财政中心工作。进一步加强和人大、政协、纪检监察、审计以及预算部门、单位联系和沟通，研究建立联动工作机制等，更好地发挥组织主体职能作用，为全面推进我市预算绩效管理改革竭尽所能、倾心尽力。第二，着力加强宣传培训。各级财政部门要重视宣传阵地的建设，充分发挥各种宣传媒介的积极作用，通过各种形式开展广泛深入的学习宣传活动，使广大部门、单位充分认识理解《意见》的主要内容、基本要求和精神实质，有效树立绩效理念，强化绩效意识，培育绩效文化，为深入推进预算绩效管理营造良好的舆论氛围和社会环境。积极组织开展全方位、多层次的绩效管理培训，不断提升财政人员、预算部门负责人、财务人员、业务人员以及中介机构和相关社会组织等预算绩效管理组织者、参与者的业务能力和水平，为我市预算绩效管理工作全面推进奠定扎实的基础。第三，着力促进交流创新。预算绩效管理改革，是贯彻落实《预算法》和深化预算管理制度改革的一项重要内容，是一项重要的制度创新和管理创新，也是我市深化经济体制改革重点任务之一，各级各部门各单位只有做好实践探索、做好经验总结、做好相互交流，才能不断提升管理水平。财政部门要做好引导工作，搭建相应的交流平台，通过各种形式的沟通交流，切实把绩效管理实务中好的经验总结、提炼、升华出来，同时，督促指导预算部门研究建立分部门、分类别、分行业的差异化绩效指标体系，为项目绩效目标管理、绩效评价实施等提供科学指导。第四，着力鼓励广泛参与。《意见》提出，要加快建立政府统一领导、财政部门组织协调、预算部门具体执行、社会各界共同参与、合力推进的工作机制，并将预算绩效管理与财政管理其他各项改革统筹安排、配套联动。财政部门要“集众思，广忠益”，始终要号召各界广泛参与，始终要凝聚工作合力，始终要注重理论联系实践，共同努力推动预算绩效管理向纵深发展。