部门解读|《山东省人民政府关于深化省以下财政管理体制改革的实施意见》
深化省以下财政管理体制改革,是我省深入贯彻党的十九大精神、推动财税领域制度创新、加快建立现代财政制度的重要举措,对于促进全省区域协调发展、加快新旧动能转换、实现经济高质量发展,具有重要意义。日前,省政府出台《关于深化省以下财政管理体制改革的实施意见》(鲁政发〔2019〕2号,以下简称《实施意见》),明确了深化省以下财政管理体制改革的指导思想、基本原则和主要措施,加快构建权责清晰、财力协调、区域均衡的省与市县财政关系,将为开创新时代现代化强省建设新局面提供有力支持。
一、改革背景
财政体制是调节政府间利益关系的基础性制度,是推动经济高质量发展的重要抓手。省委、省政府对此高度重视,2013年对省以下财政体制作出较大调整,进一步理顺了各级财政分配关系,调动了各方面发展的积极性。但受客观条件制约,当前我省区域财力分布不均衡、省级调控能力不强以及欠发达地区基层财政困难等问题仍比较突出,财政体制对高质量发展的调控导向还不够强,需要进一步深化改革,创新财政体制机制,优化全省财政资源配置,强化财政调控保障作用,更好地支持和服务全省经济社会发展。
二、把握的主要原则
在政策设计上,坚持以下原则:一是优化财力配置。调节财力增量分配格局,在保障各地既有财力的基础上,促进新增财力在级次之间、地区之间合理配置,促进区域协调发展。二是明晰事权责任。建立基本公共服务领域财政事权与支出责任相匹配的财政体制,规范省与市县分担方式,兜牢民生底线。三是强化激励约束。完善财政分配政策,调动市县积极性,促进经济高质量发展。四是注重统筹兼顾。既与其他领域改革相互衔接,也为下一步贯彻中央财税改革留出空间,形成改革合力。
三、改革的主要内容
《实施意见》分为五个部分:
第一部分,明确总体要求。提出深化省以下财政管理体制改革的指导思想,以及遵循的基本原则。
第二部分,完善省与市县财政收入划分体制。一是调整省与市县税收分成办法。从2019年起,将省级对市县主体税种(即增值税、企业所得税、个人所得税)及资源财产类税收增量部分的分享比例提高到20%。二是调整省级对青岛市的财力集中政策。从2019年起,青岛市专项上解省财政资金增加到30亿元,以后每年按青岛市当年收入增幅递增上解,重点用于对财力薄弱地区的转移支付,支持全省区域协调发展。
第三部分,深化基本公共服务领域省与市县共同财政事权和支出责任划分改革。按照国务院要求,将八大类17项重大基本公共服务列为省与市县共同财政事权,加大保障力度。同时,规范省与市县共同财政事权的支出责任分担方式,打破按东、中、西区域划分进行补助的老办法,改按人均财力和人均支出水平,精准测算确定省对市县的分档分担办法,进一步减轻财政困难地区民生支出压力。
第四部分,完善省对市县转移支付制度。一是建立与新旧动能转换成效挂钩的财税利益分配机制,促进加快动能转换和高质量发展。二是健全县级基本财力保障机制,强化市级帮扶责任,以促增收、补缺口为重点,缓解县乡财政困难。三是建立生态文明建设财政奖补机制,对各市4类主要污染物排放征收调节基金,并完善大气、水、生态功能区、自然保护区等补偿政策。
第五部分,深化省财政直管县体制改革。按照优先突破薄弱县、兼顾区域一体化发展需要的原则,将省财政直管县调整和扩大到41个财力薄弱县(市),既为各市发展松绑减负,又为薄弱县加快发展创造条件。具体名单包括:高青县、沂源县、安丘市、临朐县、泗水县、金乡县、鱼台县、汶上县、梁山县、微山县、宁阳县、东平县、莒县、五莲县、郯城县、平邑县、沂水县、兰陵县、蒙阴县、临沭县、夏津县、庆云县、乐陵市、宁津县、临邑县、平原县、莘县、冠县、临清市、阳谷县、高唐县、惠民县、阳信县、无棣县、曹县、鄄城县、单县、成武县、巨野县、郓城县、东明县。
四、改革的创新点
这次改革,总的思路是“先集中、后均衡、强激励、促发展”,核心是处理省与市县的增量利益分配关系,激发和调动各方面发展的积极性。一是强化体制引导,改进省与市县收入划分,实施增值税返还政策,建立与新旧动能转换挂钩的转移支付制度,促进经济高质量发展。二是强化省级调控,适当提高省级在财政收入增量中的分享度,加大对财力薄弱地区的转移支付力度,促进区域协调发展。三是强化绿色发展,实施生态文明建设财政奖补政策,将财政资金分配与各地生态环境质量挂钩,促进生态环境改善。四是强化激励约束,既避免“吃大锅饭”又防止“养懒汉”,推动形成有利于市县竞争发展的新格局。
为加快建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施预算绩效管理,2019年1月1日省政府印发《关于深化省级预算管理改革的意见》(鲁政发〔2019〕1号)(以下简称《意见》),现将有关政策解读如下。
一、出台背景
预算管理改革,是财政领域的基础性、关键性改革,具有“牵一发而动全身”的重要作用。省委、省政府高度重视这项改革,将其列入省委推动制度创新第一批重点课题,要求省财政厅会同有关部门坚持问题导向,借鉴先进省市经验,结合我省实际,认真研究有效措施,周密制定改革方案。在广泛征询各方面意见基础上,历时5个月,先后经过省委创新工作领导小组现场答辩、省政府常务会议研究、省委全面深化改革委员会审议等一系列程序,省政府于1月1日正式印发实施本《意见》。
二、主要内容
《意见》共确定了5个方面19条改革措施,主要内容总体上可以概括为“两放权”、“两统筹”、“两转变”、“两规范”:
——“两放权”:就是深化预算管理“放管服”改革,把资金分配权交给部门,把项目确定权交给基层,进一步优化预算管理权责设置,形成更加协同高效的工作机制。一是厘清部门预算管理权责。今后业务主管部门全面负责本部门预算编制和具体执行,自主研究提出资金分配意见、印发项目实施方案、组织项目立项和验收等;财政部门不参与项目申报、审批、验收等具体事务,主要抓好预算编制、支出政策审核和预算绩效管理,确保资金得到合理配置、严格监管和有效使用。通过厘清预算管理权责,有利于各部门聚焦主责主业,减少工作环节,提高工作效率,促进财政预算与事业发展更好融合。二是增强市县资金使用自主权。改变层层申报、审批项目的做法,凡由市县实施更为便捷有效的资金,原则上都采取因素法或竞争性分配方式切块下达,严格控制省级项目法分配资金的规模,赋予基层更充分的决策权和自主权,改变以往项目审批链条长、环节多的状况,减少资金沉淀,提高管理效率。
——“两统筹”:就是通过统筹“全口径”预算编制、统筹专项资金安排,增强政府调控能力,集中资金保重点办大事。一是统筹“全口径”预算资金。改变一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算分头编制、各自平衡的做法,从今年起一体化编制“四本预算”和政府债务预算,并将中央资金全部打入省级预算“盘子”,切实增强政府财力综合运筹能力。二是统筹专项资金支出预算。以省委省政府重大决策部署为统领,结合机构改革职能调整,将专项资金由目前的93项压减至39项,实行“大专项+任务清单”管理模式,优化支出结构,更好保障省委、省政府重大决策部署落实。
——“两转变”:就是转变财政资金分配方式、转变财政对市场主体的扶持方式,最大限度优化资金配置,提高资金使用效益。一是转变财政资金分配方式,由项目法转为因素法。对适宜由基层实施的专项资金,主要采取因素法分配,由业务主管部门依据资金管理办法,科学确定分配因素和权重,确保资金分配公开透明;对确需实行项目法分配的资金,业务主管部门主要采取竞争择优的方式遴选项目,确保项目安排科学合理。二是转变财政对市场主体的扶持方式,由行政化转为市场化。逐步取消竞争性领域专项资金,对市场主体面上扶持主要通过税费减免等普惠性方式实现,点上扶持主要通过政府引导基金、股权投资等市场化方式实现,引导性扶持主要通过以奖代补、先干后补等激励性方式实现,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用。
——“两规范”:就是规范预算编制、规范预算执行,将各项管理要求制度化、常态化,健全完善预算管理体系,进一步提高科学理财水平。一是规范预算编制。拉长预算编制周期,全面实行零基预算管理,加强项目库建设、预算评审等工作,确保将预算编细、编准、编实。二是规范预算执行。扩大财政授权支付范围,优化政府采购流程,加大存量资金盘活力度,完善预算监管措施,确保改革后资金能够“接得住、用得好”。
三、主要创新点
《意见》着眼整体设计,以建立现代财政制度为目标,以明确权责、创新机制、提升绩效为重点,主要突出了以下四个方面:一是突出权责理顺。将专项资金分配权交给部门,将具体项目确定权交给基层,压实部门和基层在预算执行中的主体责任,倒逼提高行政管理效能和体制运行效率。二是突出财力统筹。实行“全口径、一体化”编制预算,大幅度清理整合专项资金,变“散钱”为“整钱”,增强重点支出保障能力。三是突出市场运作。创新资金分配管理方法,更多运用市场化手段分配资金、遴选项目,提高财政资金配置的公平性和效率性。四是突出刀刃向内。改革后,财政部门不再参与资金分配和具体项目确定,集中精力谋划预算、研究政策、实施全面预算绩效管理,是财政工作重心和工作方式的重大变革。